看“點(diǎn)”——海綿城市建設(shè)的試點(diǎn)進(jìn)展

張全認(rèn)為，雖然發(fā)達(dá)國(guó)家早在20世紀(jì)70年代就開(kāi)始對(duì)海綿城市建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑——低影響開(kāi)發(fā)雨水系統(tǒng)展開(kāi)研究，經(jīng)過(guò)數(shù)十年的研究和工程應(yīng)用，已形成系統(tǒng)的雨洪管理體系。但世界各國(guó)、各城市的各個(gè)時(shí)期的氣候都不一樣，地形和城市建設(shè)情況更是千差萬(wàn)別，不具備直接復(fù)制的可能性。因此，只能在互相借鑒學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上結(jié)合各地的具體情況展開(kāi)本土化和地域性研究，找到適宜的海綿城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健＿@也與《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出的明確要求相契合：住房城鄉(xiāng)建設(shè)部要會(huì)同有關(guān)部門(mén)督促指導(dǎo)各地做好海綿城市建設(shè)工作，繼續(xù)抓好海綿城市建設(shè)試點(diǎn)，盡快形成一批可推廣、可復(fù)制的示范項(xiàng)目，經(jīng)驗(yàn)成熟后及時(shí)總結(jié)宣傳、有效推開(kāi)。

為貫徹落實(shí)上述指示精神，2015年4月初，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合財(cái)政部、水利部公布了首批16個(gè)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)。時(shí)至今日，這批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)進(jìn)展如何？取得了哪些可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)和模式？為此，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司近期對(duì)16個(gè)試點(diǎn)城市逐一進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，對(duì)它們?nèi)〉玫某晒�和存在的�?wèn)題進(jìn)行了一次集中摸底。

試點(diǎn)初見(jiàn)成效

沒(méi)有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)和可復(fù)制模式，先行先試便成了海綿城市建設(shè)的“必修課”。因此，試點(diǎn)建設(shè)的推進(jìn)責(zé)任重大，試點(diǎn)的選擇舉足輕重。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、水利部公布的首批16個(gè)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)分別是重慶、遷安、白城、鎮(zhèn)江、嘉興、池州、廈門(mén)、萍鄉(xiāng)、濟(jì)南、鶴壁、武漢、常德、南寧、遂寧、貴安新區(qū)和西咸新區(qū)。對(duì)于試點(diǎn)城市的選擇，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司副司長(zhǎng)章林偉表示，大部分試點(diǎn)城市都要進(jìn)行舊城改造，所以要求試點(diǎn)城市結(jié)合棚改、危改、舊城改造進(jìn)行。試點(diǎn)城市具有很強(qiáng)的地域代表性，中部、東部、西部、南部、北部都有，同時(shí)包括了不同的城市規(guī)模，有直轄市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市。“16個(gè)試點(diǎn)城市基本覆蓋了我國(guó)所有類型的城市，其代表性也是為了突出海綿城市建設(shè)因地制宜的基本準(zhǔn)則。”

選好了試點(diǎn)，關(guān)鍵看落實(shí)。為此，2015年4月27日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、水利部在湖南省常德市組織召開(kāi)全國(guó)海綿城市試點(diǎn)城市建設(shè)啟動(dòng)部署會(huì)，16個(gè)試點(diǎn)城市負(fù)責(zé)人及其所在省主管部門(mén)負(fù)責(zé)人、海綿城市建設(shè)專家等近400人參加了會(huì)議。會(huì)上，試點(diǎn)城市負(fù)責(zé)人分別匯報(bào)了海綿城市試點(diǎn)深化方案和三年實(shí)施計(jì)劃編制情況，有關(guān)專家進(jìn)行了技術(shù)指導(dǎo)，各部門(mén)提出了具體工作要求。

據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司水務(wù)處副處長(zhǎng)牛璋彬介紹，16個(gè)試點(diǎn)城市三年實(shí)施計(jì)劃試點(diǎn)區(qū)域總面積為435平方公里，共設(shè)置了建筑與小區(qū)、道路與廣場(chǎng)、園林綠地、地下管網(wǎng)、水系整治等各類項(xiàng)目3159個(gè)，總投資865億元。去年16個(gè)試點(diǎn)城市計(jì)劃建設(shè)項(xiàng)目992個(gè)，投資279元。截至目前，已開(kāi)工建設(shè)并形成實(shí)物工作量的項(xiàng)目593個(gè)，占59.8%；完成投資184億元，占66.1%。部分已經(jīng)完成的項(xiàng)目在緩解城市內(nèi)澇、改善城市水環(huán)境、創(chuàng)新促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)認(rèn)可等方面，已經(jīng)初見(jiàn)成效。

積水內(nèi)澇緩解方面。池州市借助深圳水務(wù)專業(yè)隊(duì)伍和專業(yè)設(shè)備的優(yōu)勢(shì)，解決了過(guò)去政府管網(wǎng)清淤維護(hù)投入不足、大型專業(yè)設(shè)備買(mǎi)不起用不起的問(wèn)題，大大提升了管網(wǎng)運(yùn)行維護(hù)水平。在今年降雨量比往年高出30%～40%的情況下，試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)域無(wú)明顯積水點(diǎn)。南寧市青秀山森林公園及周邊地塊區(qū)域（約1.3平方公里）實(shí)現(xiàn)集中連片，海綿城市的整體效應(yīng)初步體現(xiàn)。廈門(mén)市經(jīng)歷了臺(tái)風(fēng)“彩虹”考驗(yàn)，試點(diǎn)區(qū)域已建成的項(xiàng)目沒(méi)有發(fā)生積水內(nèi)澇。常德市、西咸新區(qū)試點(diǎn)區(qū)域在50～60毫米的短歷時(shí)強(qiáng)降雨時(shí)未出現(xiàn)內(nèi)澇現(xiàn)象。鎮(zhèn)江市、遂寧市試點(diǎn)區(qū)域在遭遇100毫米以上的暴雨時(shí)沒(méi)有發(fā)生內(nèi)澇災(zāi)害。

水環(huán)境改善方面。白城市生態(tài)新區(qū)鶴鳴湖及周邊海綿型園林綠化、廣場(chǎng)、道路等配套工程基本完成，鶴鳴湖成為本區(qū)域及周邊最大的海綿體，形成了具有休閑觀光、親水宜居功能的新區(qū)核心景觀。常德市穿紫河、白馬湖公園、濱湖公園等城區(qū)重點(diǎn)水域的水質(zhì)有所好轉(zhuǎn)，穿紫河水質(zhì)全面穩(wěn)定達(dá)到IV類，其他區(qū)域水質(zhì)逐步達(dá)到Ⅲ類，周邊房?jī)r(jià)已從過(guò)去的2000元每平方米提高到近6000元。

創(chuàng)新促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面。白城市針對(duì)當(dāng)?shù)貧夂蚋吆�、冬季融雪劑使用普遍、土地鹽堿化程度高等特點(diǎn)，自主研發(fā)了新型抗凍融透水鋪裝材料、可自動(dòng)棄流融雪劑的道路新型生物滯留帶與植草溝，開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)了可促滲排雨水的“海綿體”結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新了產(chǎn)品和相關(guān)技術(shù)。南寧市與泰寧科技公司合作，在南寧建設(shè)海綿城市產(chǎn)業(yè)基地，推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)品、技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，同時(shí)可吸引相關(guān)人才的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。廈門(mén)市以市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院為依托，正在組織成立廈門(mén)市海綿城市工程技術(shù)中心，作為國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀專家和人才的引進(jìn)平臺(tái)，推動(dòng)海綿城市建設(shè)技術(shù)人才隊(duì)伍發(fā)展。萍鄉(xiāng)市完善了財(cái)稅政策，采取財(cái)政補(bǔ)貼、設(shè)置專項(xiàng)資金等形式鼓勵(lì)城市雨洪綜合利用工程技術(shù)研發(fā)、生產(chǎn)和使用，促進(jìn)“海綿城市”產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。武漢市成立了海綿城市建設(shè)技術(shù)聯(lián)盟，廣泛引進(jìn)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)設(shè)計(jì)、管理團(tuán)隊(duì)，形成“6+N”的技術(shù)聯(lián)盟，積極開(kāi)展雨水系統(tǒng)的新技術(shù)、新材料、新工藝、新設(shè)備的研究。

社會(huì)認(rèn)可方面。在新區(qū)建設(shè)方面，白城市生態(tài)新區(qū)海綿城市建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后，成為海綿城市項(xiàng)目的示范窗口，老舊小區(qū)的居民對(duì)海綿化改造從不理解、不支持，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)爭(zhēng)取、積極支持。南寧市五象山莊海綿城市建設(shè)項(xiàng)目完成后，生態(tài)效益、環(huán)境效益得到顯著體現(xiàn)，成為新的標(biāo)志性地帶。西咸新區(qū)保障房小區(qū)建設(shè)采用了海綿化綠地景觀設(shè)計(jì)，在保證生態(tài)功能的同時(shí)，明顯改善了居住環(huán)境，切實(shí)做到了讓百姓滿意。在老城改造方面，鎮(zhèn)江市江二社區(qū)、花山灣五區(qū)等項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，感受到海綿城市實(shí)施前后小區(qū)環(huán)境的轉(zhuǎn)變以及帶來(lái)的好處，老百姓從一開(kāi)始妨礙施工，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槔斫狻⒅С郑�認(rèn)知程度大大提高。廈門(mén)市海滄區(qū)翔鷺小學(xué)海綿化改造項(xiàng)目實(shí)施后，作為看得見(jiàn)摸得著的實(shí)際案例，納入到小學(xué)自然課中，培養(yǎng)了小學(xué)生認(rèn)識(shí)自然、尊重自然、保護(hù)自然的觀念。對(duì)上述做法，張全深表認(rèn)同：“一個(gè)城市如果沒(méi)有市民的參與和支持，海綿城市就不可能真正地建好。”

后續(xù)創(chuàng)新推進(jìn)

海綿城市建設(shè)試點(diǎn)雖然初見(jiàn)成效，但試點(diǎn)的最終目的，是探索出可復(fù)制的成功模式和經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)以點(diǎn)帶面。因此，還必須適時(shí)督察指導(dǎo)試點(diǎn)城市的統(tǒng)籌協(xié)同工作。全程參與試點(diǎn)城市實(shí)地調(diào)研的牛璋彬表示：“總體上看，海綿城市建設(shè)試點(diǎn)各項(xiàng)工作正在穩(wěn)步有序推進(jìn)，尤其在健全組織實(shí)施機(jī)制、政策文件和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制訂、運(yùn)作模式探索、吸引社會(huì)資本、拓展投融資渠道等方面，不少創(chuàng)新做法值得肯定。”

在健全組織實(shí)施機(jī)制方面。組織形式上，針對(duì)現(xiàn)有城市規(guī)劃、建設(shè)、管理職能條塊分割，不利于海綿城市建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)的情況，各試點(diǎn)城市均成立了以市委、市政府主要負(fù)責(zé)人為組長(zhǎng)、各相關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)人為成員的海綿城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。遂寧市編委批復(fù)設(shè)立海綿辦，配備了7名專門(mén)人員；廈門(mén)市實(shí)行了市委書(shū)記、市長(zhǎng)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組的“雙組長(zhǎng)”制；鎮(zhèn)江市從各相關(guān)部門(mén)抽調(diào)專職人員并保持基本固定，集中辦公。工作機(jī)制上，試點(diǎn)城市普遍實(shí)施了定期例會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)等，建立簡(jiǎn)報(bào)制度，及時(shí)解決推進(jìn)工作中的問(wèn)題。實(shí)施制度上，池州市出臺(tái)了《關(guān)于加快海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作的決定》，將海綿城市建設(shè)法制化、制度化，市人大、市政協(xié)將海綿城市建設(shè)列入重要的監(jiān)督事項(xiàng)，定期監(jiān)督檢查落實(shí)情況。貴安新區(qū)建立了海綿城市建設(shè)項(xiàng)目臺(tái)賬管理制度，對(duì)每個(gè)海綿城市建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)度進(jìn)行跟蹤。西咸新區(qū)制定了《西咸新區(qū)海綿城市建設(shè)管理辦法》，明確了各項(xiàng)工作要求和部門(mén)職責(zé)。

政策文件和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制訂方面。截至目前，16個(gè)試點(diǎn)城市已出臺(tái)海綿城市建設(shè)相關(guān)的規(guī)劃建設(shè)管控、工程技術(shù)導(dǎo)則、資金管理制度、績(jī)效考評(píng)等方面的制度文件69項(xiàng)。正在編制的相關(guān)制度文件97項(xiàng)，涉及工程技術(shù)、規(guī)劃建設(shè)管控制度、投融資、標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)圖、政策管理文件5個(gè)方面。

運(yùn)作模式探索方面。嘉興市對(duì)在同一匯水區(qū)域有聯(lián)系的道路、綠地、小區(qū)、共建項(xiàng)目進(jìn)行了整合。池州市采用PPP模式“廠網(wǎng)一體”打包運(yùn)作。南寧市擬將竹排沖流域治理項(xiàng)目整合打包，同時(shí)探索將試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)學(xué)校、醫(yī)院海綿化改造項(xiàng)目進(jìn)行整體運(yùn)作。重慶市探索出“多種方式并舉、多城建設(shè)融合、多重成果共享”的海綿城市PPP建設(shè)模式，采取總承包模式，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的施工圖設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)和移交的全過(guò)程，實(shí)行合同管理和績(jī)效考評(píng)。遂寧市將300多個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目整合成6個(gè)工程包，以工程包為單位，通過(guò)市場(chǎng)化的手段，采取PPP模式引入資金、技術(shù)實(shí)力雄厚的合作單位進(jìn)行總承包。貴安新區(qū)將污水處理廠網(wǎng)一體化項(xiàng)目整體打包，并委托專業(yè)咨詢公司進(jìn)行PPP實(shí)施方案編制、資產(chǎn)評(píng)估、財(cái)政可承受能力評(píng)估等工作。牛璋彬?qū)Υ吮硎荆骸昂＞d城市建設(shè)通過(guò)打包運(yùn)作，把不同類型的項(xiàng)目整合，不僅能有效解決項(xiàng)目數(shù)量眾多、實(shí)施主體多、組織難度大的問(wèn)題，還有利于有序高效推進(jìn)試點(diǎn)項(xiàng)目，形成連片效應(yīng)，有利于考核建設(shè)成效、展示示范效果。”

吸引社會(huì)資本方面。池州市與深圳水務(wù)集團(tuán)合作，負(fù)責(zé)池州城市管網(wǎng)、污水處理等項(xiàng)目的運(yùn)作，以排水防澇和污水處理的成效實(shí)行按效付費(fèi)。南寧市在那考河治理項(xiàng)目中，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判選擇北京排水集團(tuán)進(jìn)行合作，項(xiàng)目總投資規(guī)模約11.9億元，將污水處理、截污納管、河道治理等統(tǒng)一運(yùn)作，實(shí)行按效付費(fèi)。遷安市選擇社會(huì)資本作為海綿城市建設(shè)合作伙伴，目前正在進(jìn)行項(xiàng)目建議書(shū)及可行性研究報(bào)告的編制單位采購(gòu)，開(kāi)展PPP項(xiàng)目實(shí)施方案編制、物有所值（VFM）評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力評(píng)估等工作。西咸新區(qū)已初步完成海綿城市建設(shè)PPP實(shí)施方案和物有所值分析，并與中信產(chǎn)業(yè)基金、北控水務(wù)集團(tuán)、蘇伊士環(huán)境等20余家社會(huì)資本進(jìn)行了初步對(duì)接。鎮(zhèn)江市將海綿城市建設(shè)項(xiàng)目分為城市源頭控制項(xiàng)目、黑臭水體整治項(xiàng)目、城市排水防澇項(xiàng)目三大類，擬委托鎮(zhèn)江水業(yè)總公司與社會(huì)資本組建項(xiàng)目公司（SPV）運(yùn)作。

拓展投融資渠道方面。試點(diǎn)城市主要通過(guò)設(shè)立基金、吸引信貸支持等方式，為海綿城市建設(shè)提供資金支持。遷安市以深圳金磚城市國(guó)開(kāi)先導(dǎo)基金公司為依托，設(shè)立“遷安市海綿城市建設(shè)引導(dǎo)基金”。南寧市與建行、農(nóng)發(fā)行廣西分行通過(guò)各自渠道聯(lián)合設(shè)立南寧海綿城市建設(shè)發(fā)展基金。鶴壁市設(shè)立了海綿城市配套建設(shè)專項(xiàng)資金。常德市已與社會(huì)資本簽訂融資合同70.1億元，與國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行分別簽訂海綿城市項(xiàng)目融資合作意向260億元、200億元。武漢則采用組建市、區(qū)合作項(xiàng)目公司的方式，利用國(guó)家對(duì)海綿城市建設(shè)的支持性政策向銀行爭(zhēng)取長(zhǎng)期貸款的方式進(jìn)行融資。雖然試點(diǎn)已初見(jiàn)成效，后續(xù)工作正穩(wěn)步推進(jìn)，但在這次集中摸底調(diào)研中，也發(fā)現(xiàn)了一些需要進(jìn)一步探索完善的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在技術(shù)力量薄弱、社會(huì)資本參與不足、建設(shè)項(xiàng)目小、散、多等方面。牛璋彬?qū)Υ吮硎荆骸敖酉聛?lái)我們將通過(guò)加大技術(shù)支持力度、深入探索運(yùn)作模式以及強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)等方式，全面推動(dòng)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作，爭(zhēng)取盡快形成一批可推廣、可復(fù)制的示范項(xiàng)目。”

摘自　《中國(guó)建設(shè)報(bào)》　2016.05.05　記者　劉宏偉